郑秉文：职工退休年龄必须延迟

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郑炳文谈中国养老金制度的“顶层设计”:员工的退休年龄必须推迟

随着老龄化社会的加速到来，我国养老保障体系的问题日益突出。

中国人力资源和社会保障部部长尹为民3月7日在全国人民代表大会上公开表示，在中国城镇职工基本养老保险制度的具体实施中，有许多宏观和微观问题需要解决。

根据《中国养老保险发展报告》的建议，国务院有关部门应当对地方政府管理的基本养老保险基金和中央政府集中管理的国家社会保障基金的投资管理体制进行统一研究和统一决策。

该报告是第一份反映中国养老金的特别报告，于2011年12月20日完成并发布。中国社会科学院世界社会保障体系与理论中心主任郑炳文是该报告的负责人。全国人大常委会副委员长华建民、全国社会保障基金理事会主席戴相龙出席了启动仪式，并对报告给予了支持。

早报记者最近采访了郑炳文。根据详细数据，郑炳文测算了未来10至20年中国养老社会统筹账户的收支缺口，并阐述了中国养老保障制度顶层设计和未来改革方向等社会热点问题。

养老的“五大支柱”是不平衡的

东方早报:目前中国养老保险制度最大的问题是什么？

郑炳文:没有顶层设计和长期计算，忽视了制度的长期可持续性，把社会保障制度看得太简单，认为只要养老就可以支付，不计未来风险。这是目前最大的问题。由于目前我国的社会保障覆盖面还比较小，随着覆盖面的逐步扩大，所有新进入系统的都是年轻人。现在他们只付不付，现金流还可以，但将来很难说。

东方早报:在你看来，中国的养老保障体系应该如何设计在最高水平？

郑炳文:中国养老保障体系的顶层设计是统筹所有养老保障体系。有必要考虑一国养老金政策的战略性、前瞻性和统一性，这是养老金保障制度顶层设计的基本原则。所谓战略意味着社会保障只是经济和社会的一个子系统。它应该与经济社会发展的整体格局和发展战略相配合，例如，它应该有助于转变增长方式，也就是说，它应该与经济社会发展的总体战略相配合，但不能与之相矛盾；前瞻性不仅指考虑每个养老金制度在中短期内的财政可持续性，即经济发展水平所能承受的负担，还指考虑一个国家的历史传统和文化的兼容性和方向，与其追求的经济模式和福利模式相一致；统一是指个人退休收入的多样性、稳定性和充分性，不仅要考虑体面的退休生活，还要考虑劳动力市场的弹性和市场的扭曲。

养老保障体系的顶层设计复杂而简单。谈论顶层设计可以从几个角度进行分析。首先，我们从支柱的角度来看它。

养老保障可分为五大支柱，即:零支柱，即养老补贴由国家财政转移支付；第一个支柱来自雇主和雇员双方支付的基本养老保险；第二个支柱来自企业年金制度，其中雇主和雇员都支付；第三个支柱来自商业养老保险产品市场的提供；第四个支柱来自个人的其他家庭养老资源，如银行存款、经营性资产收入(房屋租赁)、馈赠和子女继承等。

从上述支柱分析来看，我国养老保险制度存在一些问题。例如，五大支柱之间的不平衡没有得到根本改变。目前，压力主要集中在基本养老保险，即第一支柱，以及家庭养老资源，即第四支柱。绝大多数人主要依靠这两大支柱来养老。因此，国家压力很大，家庭压力也很大，而几乎全社会的注意力、政府的精力和退休人员的主要退休收入都在第一支柱上。第二，第四个支柱，即个人和家庭养老金，也承受着巨大的压力，这不利于刺激当前的消费和降低储蓄率，因为每个人的预期普遍不好，他们不敢消费。

相比之下，其他支柱非常落后，未能承担相应的责任和发挥相应的作用。例如，第二支柱即企业年金的替代率仅为1%(替代率是指职工退休后的养老金与退休前的工资收入之比，以反映养老保险的支付水平)。它是衡量养老保障程度的一个关键指标。零支柱，即来自财政转移支付的养老金补贴是分散的，并且没有全国统一的政策。第三个支柱，商业养老保险，在密度和深度上有很大的差距。

《东方早报》:五大支柱失衡带来了什么问题？

郑炳文:首先，因为爱恨情仇都来到了国家，社会保障制度成为了社会矛盾的焦点，这些矛盾甚至变得越来越集中。国家承担了供养老年人的重大责任，钱已经花光了。每年，社保和财政干部都非常努力地工作。保险范围逐年扩大，工作量逐年增加。结果是支柱失衡和多轨系统。

第二，第四个支柱的压力意味着家庭也承担着很大的养老责任，因为覆盖面仍然很窄，养老收入仍然很单一。这样，在我国当前经济增长方式的转变中，内需将发挥有限的作用，因为每个人都害怕消费，对养老的期望是不确定和不乐观的。因此，为了刺激内需，让每个人都敢于消费，就必须提高其他支柱的替代率，充分发挥其他支柱的作用。

也就是说，第四支柱压力过大不利于增长方式的转变，而第一支柱压力过大不利于社会稳定。这是支柱失衡和公平失衡(多轨道系统)的结果。

东方早报:这个领域也有很多国际经验值得学习。

郑炳文:欧债危机告诉我们，如果所有其他支柱都是空，仅仅依靠第一支柱来支持老年人将会给国家带来巨大的金融风险。希腊就是这种情况，市场因素根本不起作用，企业年金的情况与中国类似。

此外，在美国等一些发达国家，第一支柱的替代率仅为40%。国家的压力不大，个人缴费的压力也不大，只有6.2%，而中国的压力是28%，这自然不利于职工的经常性消费和拉动内需。此外，美国对老年弱势群体的补贴具有高度针对性。因此，弱势群体对国家的支持度很高，这在中国也值得借鉴。因此，老弱势群体一直是国家治理的阶级基础。

第二根柱子的替换率在美国也是40%，几乎完全等于第一根柱子，第一根和第二根柱子加起来高达80%。有了这两大支柱，如果美国人在退休前能挣到10000元，他们在退休后就能挣到8000元。目前，中国的平均置换率约为50%，几乎比美国两大支柱的总置换率低一半。如果替代率不上升，国内需求就不会上升，人们的退休生活就不会体面。第三个支柱，美国商业养老保险非常发达，品种多，价格公道，适合各种消费群体。保险的深度和密度是中国的几倍。美国的第四大支柱也很容易。美国家庭平均存款只有1000美元，但大部分资产以商业养老金产品和其他金融资产的形式存在。

对养老保险市场化改革的再思考

《东方早报》:在中国养老保障体系的顶层设计中，我们还可以考察哪些方面？

郑炳文:我刚才说的是从支柱分析的角度。第二种分析方法是从国家和市场的角色角度出发，这也是考虑中国顶层设计的一个重要维度。目前，有许多问题。

众所周知，在养老方面，从国家和市场的角度来看，市场的作用越来越被忽视，越来越小，越来越被排斥和歧视。看看互联网。十分之九的人在谈论国家的责任。谁看到了市场的作用？根本没有人提到它。网络是一个拥有各种枪支的国家，但它对市场视而不见。在这样的指导下，国家在养老方面的角色和责任以及家长制的神圣性越来越得到加强，甚至有一种回到大锅饭的感觉。不谈改革开放和市场的作用，它在许多方面都倒退了。

在养老问题上，市场应该发挥作用。在发达国家，市场的替代率占一半，这在美国就是如此。虽然在一些发达国家，市场替代率相对较小，如北欧，但它们自1994年和1995年以来已经改革了十几年。方向是引入和扩大市场的作用，减少国家的作用。

所谓养老的市场因素和市场功能，指的是企业年金被严重忽视的第一个问题，也就是说，第二个支柱被置于花瓶的地位，看起来不错，但实际上，广大公众根本没有享受到它的好处，因为上层不重视它，政策不完善，所以只有大型国有企业才能负担得起，造成了新的不公平，受到了社会的批评。

中国应该扩大市场的作用，重新审视市场改革，否则，我们将走回头路，这是国家社会保障模式和福利模式的选择。在顶层设计中，国家与市场的关系严重失衡。可悲的是，决策者没有意识到这些失衡的后果！面对全社会的批评和质疑，我们继续走第一支柱的老路，把越来越多的精力投入到国家，忽视市场，没有在观念和思维上实现养老责任的多元化结构。结果，这个国家变成了一个无所不能的国家，家长制是至高无上的。

决策者必须考虑养老金制度中国家和市场之间的关系。这个问题非常重要，它将决定一个国家在未来是否有竞争力，市场是否有活力，这个国家是否有未来，甚至它是否是一个国家的特征。反其道而行之的结果是，通过比较美国和法国，你可以更清楚地看到:美国的社会保障制度几乎从未成为整个社会的攻击对象，因为它的来源是多样化的，国家和市场是相互负责的，而在法国，恰恰相反，没有一个阶级是满意的。当事情出了差错，整个国家都会行动起来，成群结队地攻击，并且乱花钱。

如果你回头看看希腊，你会理解得更清楚。什么样的福利模式必然会导致什么样的经济模式。一个高度开放的经济体和一个非常活跃的劳动力市场必须有一个非常灵活的福利制度和足够的市场因素。相反，它必须是一个非常僵化的经济，不稳定因素充斥每一个角落和每一个阶层。增加企业年金的税收优惠

东方早报:你对中国当前的养老保障制度市场化改革有什么建议？

郑炳文:发挥市场的作用体现在很多方面，这是顶层设计的主要内容。在第一个支柱上，目前最迫切的是市场化首先要体现在社保基金的巨额投资体制上，提高回报率，提高基金的长期支付能力，提高财政的可持续性，必须认识到投资体制是社保体制改革的一个有机组成部分；第二大支柱是大力发展企业年金制度，加大企业年金税收优惠政策，促进企业年金发展，提高企业年金替代率，扩大企业和经济活跃人口的参与率，提高企业年金基金在国内生产总值和基本养老保险基金中的比重。

例如，在当前的企业年金制度中，只有雇主对企业年金的优惠政策，而雇员没有。例如，雇主的税收优惠率只有5%，而在发达国家是20%-30%，这是一个很大的差距。目前，我们应该尽快完善个人缴费的税收优惠政策，但现在雇主主要是单方面缴费，而雇员则不是。这种单方面缴费的制度势必严重挫伤制度发展的积极性，短期内不会发展，而且很难提高整体退休收入的市场化因素，这相当于浪费资源。

第三个支柱是市场化的一部分。我国商业养老保险产品的深度和密度太低，养老金收入替代率太低。一是保险提供商的准入，二是养老保险产品的提供和服务，这需要一定的政策支持。第四个支柱也有问题，比如家庭资产的结构，我们的金融资产少，我们的存款资产多，金融资产的种类和范围少得多。

养老金产品是个人的长期投资，企业年金可以在国外零售。如果没有固定的年金制度，就很难普及零售范围，也不会深入人心，这也需要改革。市场没有发挥作用，企业年金零售应该做。

五大支柱改革后，有了一定的比例结构，发挥了第二、三大支柱的作用，完善了零支柱。第一个支柱的问题是继续深化改革，因为改革风险很大，压力很大。

随着人口老龄化，养老的负担将越来越大。仅仅依靠国家的全面努力而不发挥市场的作用是不科学的、不可能的、不讨好的。这不利于国家安定团结的大局，也不利于个人退休收入水平和多元化结构的改善。

“退休年龄必须提高”

东方早报:目前，中国面临着建立个人养老金账户的巨大压力。你计算过这个吗？养老金收入和支出之间的差距有多大？

郑炳文:这是顶层设计的第三个分析角度，即中长期财务可持续性问题，即会计问题。在接下来的10-20年里，理论上，个人账户可能是可持续的，而且尽可能多花钱是可持续的。

但是问题绝对不是那么简单。例如，如果基本养老保险待遇应保持50%的替代率，那么按照15年的最低缴费年限，整体部分的替代率为15%，因此，个人账户部分的压力很大，替代率需要达到35%。按照目前3%的投资回报率，这在任何情况下都不可能实现。

如果假设集合基金的投资回报率为6%，个人账户基金的投资回报率为9%，则需要22年才能达到49%(集合基金约为25%，个人账户约为24%)。但是，目前这两种养老基金的回报还没有达到，而且它们在银行的利息都不到2%，这是典型的顶层设计的内容！从顶层设计的角度来看，退休年龄也应该提高，否则，更换率很难达到，但是哪个决策部门考虑过这些顶层设计呢？据我所知，还没有，因为谁说要提高退休年龄，就会成为舆论的目标，没有人敢做这样的顶层设计。谁愿意成为目标？因此，这个制度存在太多的问题，但它们都把矛盾推到了未来。无论如何，他们已经换了好几次了。“这和我有什么关系？”这是目前的普遍心态。现在做绩效项目已经太晚了。谁愿意？？但是，你应该知道，如果不提高退休年龄，这种制度肯定是不可持续的，发达国家的退休年龄与老龄化要求的退休年龄之间的差距太大。

东方早报:对此你有什么建议？一些地方，比如上海，已经灵活地提高了退休年龄。

郑炳文:是的，上海的退休年龄部分是“弹性的”，这是理性的，着眼于全局。你应该知道，这些年来，上海每年的财政补贴都超过了100亿元，这太累赘了，和目前的财政差距太大了。例如，一名女工只付了15年的工资，她在50岁退休后至少还有24到5年的时间。这个系统是可持续的吗？只有28%由个人和雇主共同支付一年的工资。只有当基金投资回报率为5%时，40%的重置率才能勉强维持15年以上。

因此，在我看来，除了改革投资制度和提高回报率之外，从长远来看，为了保持该制度的财政可持续性，有必要提高最低支付期限和退休年龄，这是顶层设计的内容。本期购买的其他东西只与本期有关，与长期无关。例如，根据预期寿命，许多国家在65岁退休，男女退休年龄相同，有趋同的趋势。西方人的男女平均预期寿命是76岁，而中国是73岁，只差3年。根据这一计算，中国女职工至少有8到10岁的时间来调整空的延迟退休年龄，但是这个事情，如果没有顶层的制度设计，就不会有长期稳定的养老保障！这些潜在的风险将在不到20年的时间里暴露出来！那时，可能是2030年！