加快土地整治 力保粮食安全

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——访国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英近日，《全国土地整治规划(2011-2015年)》(以下简称《规划》)经国务院批准正式颁布实施。作为继《土地开发整理规划》之后我国第二个土地整治五年规划，该规划以保障国家粮食安全为首要目标，以推进新农村建设、统筹城乡发展为根本要求，从而明确了“十二五”期间土地整治的思路。 与耕地保护、国家粮食安全和城乡发展有关的土地整治需要解决哪些问题？对此，《中国经济时报》记者采访了国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英。 生态安全影响土地整治的战略设计 中国经济时报:你认为在城市化加速的背景下，如何有序地开展土地整治？ 刘守英:目前，中国的城市化道路正在从“土地城市化”向“人口城市化”转变。在过去的20年里，中国大中城市的框架已经基本完成，我们目前面临的主要问题是如何在现有的城市规模内接纳更多的城市人口。 工业城市化的原始模式是以牺牲土地甚至占用更多土地为制度代价的。随之而来的两亿多农村人口涌入城市，带来了农民占用家园和承包土地退出的问题。土地整治体系的设计，关键在于建立“人地分离”的机制。 中国经济时报:随着大量农村人口流入或流出城市，农业人口减少与国家粮食安全之间的关系发生了什么变化？刘守英:在城市化快速推进和农村人口大规模进入城市之前，农业比重和农村就业率都很高。当时，粮食安全是基于自我平衡的前提和基本设计，小农是提供粮食安全的主体。 然而，当农业比重不断下降，非农收入在农民收入结构中的比重不断上升时，农民的生产积极性也明显下降，这使得以小农为粮食安全供给主体的观念面临巨大挑战。 当劳动力的供给和需求发生变化时，农村和城市之间争夺劳动力的情况也会加剧，导致“不经济就放弃农业”。在这种模式下，首先，以低价食品为支撑、以小农为支撑的粮食安全时代即将结束；第二，需要重新考虑区域自给自足政策对粮食安全的意义。因此，在所谓农业份额下降后，有必要重视国家粮食安全战略的研究。 中国经济时报:中国土地整理的未来形势如何？ 刘守英:就我国农业发展和土地整治的宏观战略而言，生态安全的重要性不断提高，对土地整治的战略设计有很大影响。 最初的农业系统设计主要是为了确保粮食安全。现在，应该更多地关注生产和生活之间的竞争。将来，生态因素将被优先考虑。因此，在后期土地整治中应更多地考虑生态因素的制约，并对土地整治区域进行综合分析。对于从生态角度看不适合整治的区域，必须坚决撤出。 确保粮食安全，实现城乡一体化 中国经济时报:该计划提出了确保粮食安全，统筹城乡发展的目标。你怎么理解它？ 刘守英:首先，把土地整理改革的方向从早期的单一目标土地整理转变为综合土地整理是正确的。其次，从“确保粮食安全”的最初目标转变为“确保粮食安全，实现城乡一体化”的目标，是土地整治适应经济社会发展的有力尝试。因此，在城乡总体规划体系设计中，有必要加强土地整理与其他相关制度安排之间关系的研究。城乡一体化是一个宏观目标，土地整理是其中一个工具，它与其他制度和机制相关，但并不完全统一。目前，对城乡统筹总体制度安排与土地整治制度安排之间关系的研究还不够充分。 中国经济时报:据了解，预计总投资约为6000亿元人民币，以实现建设4亿亩高标准基本农田用于防洪抗旱的规划目标。你认为这笔资本投资应该如何使用？刘守英:这是一个土地整理资金的组合使用问题。目前，涉农资金到达地方后，将根据不同的来源划分不同的功能和用途。其中，农业、农业发展、水利、交通、土地等不同部门的资金将通过不同的渠道释放，也将发挥不同的作用，实现不同的目标。因此，从中央的角度来协调这些资金是不可能的。 在这方面，需要实施哪一个层面来有效地促进这些资金的有机整合，进而使不同的资金聚合起来为土地整治服务，使土地整治的整体效益最大化，这值得关注和考虑。 中国经济时报:你认为中国目前的土地整治体系存在哪些问题，我们应该如何应对？ 刘守英:目前，土地整理项目管理体系对于确保大型项目的实施是有效的，但目前该体系存在两个问题:一是农民的善意不够，即农民的参与不够。这很容易导致整治项目只是“国家正在整顿”；二是补救后的后续维护机制不充分。 因此，应考虑三点:第一，主要项目应不同于一般项目。目前，国家项目和地方项目混在一起，国家项目基本建设完成后会被忽视，使一些重大项目失去长期维护的能力；二是土地整理资金的使用。从国家层面来看，主要应考虑如何建立监督机制和评估机制，确保土地整治资金的有效投入和使用；第三，加强以农民为主体的整治机制研究。如果改造后新增的耕地完全掌握在政府手中，农民的土地使用积极性不高，重大项目整理出来的土地应该有一套所有权的制度安排，以保持项目和农民的利益长期相适应。