朱海就：并轨仅是养老制度改革第一步

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最近，一条“公务员聘任制将在许多地方实行”的消息引起了人们的关注。事实上，深圳和上海早在3年前就开始试行公务员聘任制，而江苏、湖北、河南和四川将在今年内试行公务员聘任制。公务员聘任制的目的之一是实现“养老金一体化”，即公务员与企业退休员工一样，被纳入社会养老保险体系。“双轨制养老金制度”受到人们的广泛批评。据报道，目前公务员的退休金比企业员工高出62%，向这么多公务员支付这么高的退休金，财政支出巨大，纳税人不堪重负。然而，由于社会保障制度的固有缺陷，公务员聘任制实施后，并不能有效实现养老的公平性和减轻财政负担。

养老基金的分配很不公平

中国的养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合的“双账户”制度，统筹账户采用“现收现付”的管理模式，即“在职青年缴费供养退休人员”，个人账户养老金在个人退休后领取。这两个账户的资金都存放在财政专户，这意味着政府实际上有权控制养老金，这导致了分配的公平性。当然，这主要是针对整体账户。对于那些现在已经退休或接近退休的人来说，他们的养老金的主要来源就是统筹这部分。那么，从统一账户中提取养老金的人应该得到多少养老金呢？或者养老金的数额是基于什么？在市场经济中，一个人获得多少收入与他的贡献有关。他对消费者的贡献越大，市场回报就越大，他得到的也就越多。然而，在全面支付养老金的制度中，个人能够获得多少养老金根本不取决于市场机制，而是取决于政府官员制定的规则。

可想而知，有权发放养老金的政府部门肯定会制定一个对自己有利的分配制度，使自己受益更多。也就是说，在这种制度安排中，存在着“经销商”和“受益人”合二为一的问题。没有监督，有权发放养老金的政府部门将不可避免地制定对自己有利的分配政策。因此，期望公务员的退休金与社会保障制度下退休雇员的退休金一致，是一厢情愿的想法。这样，那些远离权力的退休人员就成了受害者，本应属于他们的养老金被退休的政府官员占据了。这种整体养老制度就像建立一个大饭堂来满足一些人的衣食。在这个大饭堂里，少数人吃肉，大多数人喝汤。名义上，统筹制度是帮助那些无助的人，让低收入的人也有一个基本的保障。事实上，很多本应享有较高保障的人，变成了最低保障者，而退休官员却被过度保障，变相享受“福利”。可以看出，这是一个对少数人有利、对大多数人有害的系统。

滋生腐败是没有效率的

养老金被移交给政府官员，这为腐败创造了机会。2006年震惊海内外的“上海社保腐败”就是一个例子。由时任上海市社会保障局局长的祝均一领导的上海社保基金，几乎变成了民营企业家张荣坤的私人钱Ku。张从朱君毅领导的上海社会保障基金借款32亿元。腐败更为常见，但也容易被忽视，它是将养老金从个人账户转移到当前养老金支付的整体账户。据《财经》杂志第310期报道，自1997年以来，挪用个人账户形成的空账户规模约为1.3万亿元。政府社会保障部门挪用个人账户资金的行为，与银行将储户的活期存款作为贷款发放的行为完全一样，是对个人财产权的侵犯。由于养老金所有者和养老金保管者(政府的社会保障部门)之间存在明显的信息不对称，资金是否被挪用往往取决于政府官员的个人道德水平，而不是制度的保障，政府官员不可避免地会将养老金用在他们认为更重要的地方，即对自己更有利的地方。

地方政府持有的养老金总是被存入银行，在一些地方，它们被作为活期存款存入银行。然而，即使定期存款的年利率为2.88%，低于近年3%至6%的通胀水平，退休金实际上仍在贬值。现在，将养老金投入市场的一个重要原因是改变养老金持续贬值的现状。政府能否承担这项任务？不行。权力、责任和能力之间存在不对称的问题。地方政府有权管理养老金，但他们不对投资损失负责，也没有能力投资。他们需要选择合适的基金公司。这与董事会选择总经理是一样的。“选拔”本身也需要创业人才，而这是地方政府所没有的。有人会说，现在全国社保基金理事会管理的社保基金的收入不是很好？然而，这是不可比的。国家社会保障基金委员会管理的社会保障基金来自中央预算拨款、国有股减持等。资金来源不是直接承担养老金责任的统筹账户养老金和个人账户养老金。它们可以被视为纯粹的投资基金，规模相对较小。因此，权力、责任和能力的不对称问题并不那么严重。

“保险”和“社会福利”的目标是不相容的

个人账户和统筹账户应该有不同的功能，个人账户的养老金应该是一种“保险”功能。无论一个人将来退休时是否需要养老金，他都将被支付给这个人，而且他支付的时间越长，他得到的就越多。账户资金的协调功能主要是“社会福利”(也可以理解为“社会救助”)，其目的是实现社会公平，将养老金支付给最需要的人，与支付时间长短无关。然而，就目前的制度而言，如上所述，这两个账户的职能没有区别，个人账户的资金也用于总体规划，而总体规划的资金有时用于填补个人账户。更重要的是，总账户中的资金分配不是基于“需求”，而是在很大程度上基于政府制定的规则，这完全失去了“社会福利”的含义。从根本上讲，政府同时发挥“保险”和“社会福利”两种功能是不现实的。这两种功能很难兼容，应该由不同的机构来完成。

私人养老应该是未来的主流方式

由此可见，现行的“公共性”养老制度不符合养老的要求，这种制度安排应该从根本上改变。养老金是个人的责任，不能完全交给政府。像任何其他问题一样，养老金需要培养企业家发现和建立新系统来解决它的能力。然而，当前过于强调“公共性”的养老金制度限制了建立新制度的可能性。瑞士和智利有一些成功的经验，即私人养老金计划和人寿保险公司管理个人养老金。这些专业机构的大量出现解决了上述四个问题，也活跃了金融市场，将更多的闲置资金转化为经济发展所需的资本。当然，由私人养老金计划管理的养老金是超出最低保障的部分资金。养老金的最低保障部分，即社会救助养老金，目前可以由国家预算支付，将来也应该交给私人。这样，两个不同的系统被用来解决两个不同的问题并完成两个不同的任务。

养老金制度改革的总方向不应该是社会保障，而是私人养老金计划。政府管理的养老保障应逐步让位于由众多私人寿险公司、养老基金和个人储蓄组成的养老保障。认为单靠政府就能解决这个问题，这无疑是一种理性的傲慢。因此，公务员，像其他社会成员一样，最终应该成为这个私人养老保障计划的一部分。