学者：改革不应成为官员专利 分税制使财富集中于政府

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客人档案

张，美国得克萨斯大学奥斯汀分校政府科学博士，曾任南京大学法学院教授、博士生导师，《南京大学法律评论》主编。现任北京大学法学院教授、博士生导师、中国宪法学会副会长、北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任、北京大学法学院全国人大与议会研究中心主任。他主要研究中外宪政，出版了近30部相关领域的专著和教材，发表论文120多篇，发表评论250篇。

在制度不完善的情况下，启动改革不可避免地会带来各种问题，因为这是一项不平衡的改革。为了使不平衡的改革走向合理的平衡，有必要最大限度地使宪法有效运行。

良性改革需要满足两个条件

“南方谈话”后的改革成果是明显的，但问题也是明显的。一方面，每个人都可以看到经济在高速发展，并且随着高速发展，政府的财政资源也在迅速扩张，从而留下了一个官僚腐败的大空。过去20年的经济改革给社会带来了一定的活力，但同时也造成了日益扩大的贫富差距，包括资源的严重浪费和生态环境的破坏。总的来说，经济发展增加了各级官员的寻租资源和机会，不断激发他们的寻租热情。因此，“南方谈话”后的改革向我们展示了一幅非常复杂的画面。

首先，我们应该注意到，“改革”起初在中国是一个毫无保留的恭维，但20年后，我们已经保留了它。因为改革，特别是在中国，正面临着一些严重的困难。这个制度有许多缺点，这样的社会急需改革。然而，我们发现改革的难度和阻力如此之大，以至于我们甚至没有考虑一些长期的制度改革，因为我们认为这是不可行的。

良性改革是不可行的，而所谓的“可行”改革往往是非良性甚至是恶性改革。良性改革，即有益于这个社会的改革。并非所有的改革都是好的。这是我今天想谈的一个主题。当某些条件不满足时，改革可能不会越来越好，而是越来越差。

良性改革必须满足一些条件，我认为它必须满足至少两个条件。一方面，这种改革必须允许广大公众和普通民众的参与，他们可以向政府表达自己的基本要求，至少对他们认为有害于自身利益的要求说“不”，抵制政府的一些有害政策或以改革名义制定的政策。另一方面，政府的政治精英和官员足够开放，欢迎公众参与。如果态度不积极，至少公民的参与是可以容忍的，在社会的压力下，为了继续长期实施，良性的改革将自愿进行。

只有具备这两个条件，良性改革才能进行。只有公民的要求，但政府绝不会让步，良性改革也无法实施。我将1978年至1990年的十年改革描述为“幸运的例外”。虽然它有一定程度的公民参与，但参与远远不够。但它还是发生了。问题是这一改革是不可持续的。如果改革不符合这两个条件会发生什么？只有两个结果。改革不是更好，而是更坏。

这两项改革是一脉相承的

一些学者把我提到的改革的前10年和后20年分为两个改革，这两个改革本质上是不同的。我认为非常有必要区别对待这两项改革，这确实是一项效果极其不同的改革。我专门检查了1978年至今的中央文件，认为改革在总体规划中基本上是连续的。目前的改革设想是在1989年之前提出的，但不可能在这短短的10年时间里全面实施。除了党政分开之外，我们在改革的思路上没有发现任何根本的区别。“南方谈话”的意义在于它重新启动了原本计划但没有及时实施的改革。为什么过去二十年的改革与前十年的改革如此不同？这是因为这两项改革是在完全不同的政治环境下进行的，但这两项改革的目的和初衷，甚至方案，在本质上并没有改变。

我们所谓的绩效体系和g d p思维是一种发展模式，今天已经受到了批评。尽管演出项目和演出制度造成了所谓的盲目发展、大量的拆迁和征用、社会冲突甚至民间悲剧，但这一制度显然不是在20世纪90年代后发明的，事实上，它甚至不是在1949年发明的。这种制度在中国的专制统治下已经存在了两千多年。

在政策方面，我们可以看到，今天发挥了很大作用的政策，如分税制、国有企业改革和住房商品化导致了高房价。所有这些看似有争议的政策都是在1992年“南方会谈”后逐渐形成和实施的。然而，这些措施在20世纪90年代之前就已经在酝酿之中了。因此，在政策方面，90年代前后有明显的连续性。

这两项改革的问题是相似的，那就是腐败。从这个意义上说，这两个改革是一个持续的改革，所以我不打算把它分成两个改革，而是一个改革的两个阶段。我认为有几个因素可以解释为什么过去10年的改革是良性的，或者至少看起来是良性的。

第一个明显的因素是改革的起点很低。当时，城市改革刚刚起步，实质性的改革主要局限于农村。在城市，经济改革仅限于有限的放松，如个体工商户和私营经济的有限合法化。国有企业的真正重组尚未开始，所谓的“国有企业重组”是在邓小平“南方谈话”之后开始的。改革只限于扩大国有企业的自主权，使企业自负盈亏，所有权和经营权分离。基本上，这也是放松企业和社会，给私人更大的活动自由。这种改革必然会增加社会的活力、人民的财富和人民的自由。因此，这种效果一定更好。

当然，这是一次不完全的国有企业改革。国有企业不太有活力，业绩不佳，正在进行有限的自我管理改革，工人的基本福利，如住房、医疗和教育，仍然得到维持。因此，90年代没有出现大规模下岗和贫富差距扩大等问题。后一个因素是不可忽视的，即在改革的早期阶段，领导人真的想改变，真的想改善国家，他们也有信心和勇气进行真正的改革。

一个理性的官员应该保护他们的既得利益，这也是我们今天面临的最大问题。良性改革要想继续，必须有社会的适度参与，否则最终很容易半途而废。上一页12下一页