陈文辉：中国养老金缺口比较大 公平性不足

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2012年6月30日，陆家嘴(600663)论坛于6月28日至30日在上海举行。中国保监会副主席陈文辉在“第八届保险市场创新与养老保障体系完善专题研讨会”子论坛上表示，中国养老金缺口较大，公平性不足。

以下是一份发言记录:

我很高兴有机会参加这次专题讨论。今天我们要讲两个，一个是整个养老保障体系，另一个是保险创新。我对保险创新的理解主要来自市场主体，我一直持这种观点，为监管部门的每个人创造一个更好的创新环境。我不会谈论这个话题。

今天我想谈的是对整个养老保障体系建设的思考。众所周知，这是一个非常大、非常重要的话题，我认为随着时间的推移，它可能会变得越来越重要。从全球形势来看，这个话题也是每个人都面临的难题。

因此，今天我想就这个大题目提出这个想法。他在国际养老保障制度改革方面有一个共同的趋势，因为我们知道整个养老保障制度始于德国，并且已经建立了一段时间。有许多成功的经验，但也存在许多问题，特别是自20世纪70年代和80年代以来，改革一直在进行。当然，改革的方式、方法和途径可能不同，但我觉得现在有了回报。如何充分发挥市场机制的作用，使政府、企业和个人共同分担养老保障的责任是一个共同的趋势。

我的观点基本上有两个。第一个使整个政府的责任下降。也就是说，政府过去承担全面的责任，但现在它可能普遍承担最基本的退休需求之一，还有弱势群体的需求，即政府的责任正在下降。

另一个政府鼓励市场做一些工作，引导、规范和监督，建立多层次、多支柱的养老保障体系，如促进税收优惠。我们也看到一个数据。英国政府希望在未来几年内将基本养老金的比例从目前的60%调整到40%，德国也希望个人养老保险在养老金中的比例从10%提高到30%。这是一个大趋势，政府的责任正在逐渐下降。

二是发挥市场作用，发挥各主体作用，建立多层次体系。众所周知，欧洲债务危机实际上让每个人，尤其是一些欧洲国家，发现政府真的不能承担这么多责任，包括像希腊这样的一些国家。我认为整个养老保障体系的下一步可能是由于整个欧洲的债务危机，我认为可能有一个大的改革需要重新思考。从全球趋势的角度来看，这是我想谈的第一个方面。

其次，我还想谈谈我国养老保障制度面临的挑战。应该说，我国整个养老保障体系是从零开始发展的，近年来取得了非常积极的进展。我记得温总理不久前访问北欧时说，中国政府近年来的一个伟大成就就是基本建立了社会保障制度。当然，我们仍然不敢说这个社会保障制度是否符合我们的要求，是否完善，但它已经基本建立，所以在这方面还是有很大成绩的。但它也面临着巨大的问题。

例如，基本养老保险存在很大的养老金缺口。当最新一期《金融日报》提到国家资产负债表时，它包括中国银行的一个团队(601988)和另一个团队。两个不同的团队研究了养老金差距，包括世界银行的其他一些机构。每个人都有一个共同的看法，那就是，这个差距很大。当然，有人说它太大了，也有人说它没那么大。但无论如何，它确实很大，近十年来基本养老保险的财政补贴已经超过1万亿。众所周知，我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，到去年底，老年人口的抚养比已经上升到122.23%，因此我国的养老金缺口非常大。

我国面临的第二个挑战是基本养老保险缺乏公平性，包括覆盖面不全。有些有，有些没有，有些只是有点低。例如，广大农村人口正在从事新型农村社会养老保障制度。第二个是系统的碎片化和几个不同系统的运行，这是一个相对较大的问题。

另一个是东西方之间的待遇差异，这也是非常大的。例如，像上海这样的东部地区和西部地区之间有很大的差距。还存在一个问题，现在支付的比例比较高，这对企业的竞争力有比较大的影响。例如，基本养老金企业的缴费率为20%，个人缴费率为8%，远远高于世界平均水平。世界平均水平是10%，而国际警戒线是20%。这制约了我国整个企业的竞争力。

二是整个养老保险体系的发展不平衡。例如，基本养老保险覆盖的人口相对较少，但已经相对较多。然而，我们的第二和第三支柱，如企业年金和个人养老保险的补充养老金，有一个非常低的替代率，这可以说是微不足道的。所以我认为这是我们国家的整个制度，应该说还有很多问题。这是我想说的第二个意思。

我想说的第三点是，要建立一个可持续发展的养老保障体系，就要努力处理好政府与市场的关系。刚才我说，从国际趋势和我国的情况来看，存在很大的挑战。我认为我们应该注意处理好政府和市场的关系，为全国提供一个更好的养老保障体系。多年来，我一直参与整个医疗制度的改革，即医疗改革。我记得李克强副总理常说的医疗改革的九个字:“加强基层，保护基层，建立机制”。我反复思考过这九个字。它们适用于我们的养老保障体系吗？我认为它在整体上也是非常适用的。所以我在这里也根据笔画谈了四个方面。

一是明确养老保障体系中政府和市场的职能和分工。要完善养老保障体系，必须是可持续的。事实上，有两个方面，一是财务可持续性。金融必须富有才能使这个体系持续。我们应该说，欧洲债务危机给了我们一个很好的负面教训。

第二是机制的可持续性。因为如果机制不可持续，运作效率不提高，无论有多少钱，到头来可能都不够，所以我认为是在这两个方面。据说政府通常有两个职能，一个是监督市场，另一个是取代市场。我认为，在一般意义上，当市场失灵时，比如提供最基本的市场，就可能存在取代市场的问题。最重要的是，这篇文章应该为市场参与者的参与创造一个良好的环境，而且还有一个监管市场的问题。

因此，我认为政府在养老保障体系的不同领域和不同领域有不同的角色。有时它更像是一个监管者，有时它是一个直接提供者。所以我认为最好能明确区分。例如，当明确到了监管市场的时候，它应该是市场主体发挥作用的地方。太多的政府在其中扮演角色，这可能会适得其反。所以这是要特别注意的第一个方面。

第二，处理好这种关系，要真正做到覆盖面广、保障基础好、合理确定基本养老保险保障水平、实现财政可持续性。养老保障体系，尤其是对所有公民而言，存在着公平性问题。

这不仅在一个地区，而且在整个国家，包括不同地区和不同职业。因此，我认为这一块，也就是说，政府提供的那块，必须被广泛地覆盖，所以我国各方面的财政资源仍然非常缺乏。因此，这种广泛的覆盖面必须与最基本的养老保障相联系。因此，这是实现财务可持续性的一个重要方面，必须得到广泛的覆盖和保证。

当然，这种保险基本上是在不同的时期，而且要求可能不同。例如，目前，我们的农民可能只给最基本的东西，而城市工会将会更好。在下一步，有一个基本上平稳和缓慢平稳的问题，所以有一个问题，我们应该尽最大努力，尽我们所能。事实上，目前我国基本养老保险对退休收入的替代率一般达到45%，对中低收入人群的替代率达到50%。因此，这一标准与国际标准相比并不算太低，在这方面仍然存在实现公平的问题。我认为我们只能做到这一点。如果有更多的需求，可以通过第二支柱和第三支柱，通过企业和个人来实现。这是第二个要谈的。

第三，在养老保障体系建设的全过程中，要高度重视机制建设，利用市场机制提高整个基本养老保险的运行效率，实现机制的可持续性。因为任何机制的运作最终都要有效率，如果没有效率，成本会很高，所以我想在整体规划、政策制订、整体拨款和行政监管方面多花些精力。

多放一些可以从市场上购买的物品，通过市场来解决。包括我们资金的使用，我们可以通过投资市场获得更好的利润，这可能要留给市场。我认为这是一项伟大的工作，必须这样做。

近年来，医疗改革在这方面进行了卓有成效的探索，包括基本医疗保障，这是通过购买服务并将其移交给一些市场机构来实现的。最后，取得了良好的效果，我们也可以在这方面下大力气去实施。我从国务院领导那里了解到，国务院也非常支持这种做法。此外，我也相信这个基本的老年保障制度，透过引入市场、市场竞争和市场服务，一定会令我们的制度运作成本更低、效率更高、服务更好、特色更强。因为我们必须相信市场机制的竞争力是非常重要的。

第四，建立多层次的养老保障体系，加大对第二、三支柱养老保险政策的支持力度，也是一个至关重要的问题。因为第一根柱子只能保护最基本的东西。如何解决上述需求，必须通过市场、企业和个人来解决。如何激励他们去解决它？它必须由政府引导，包括税收。包括我们一直在呼吁的，这也是一个非常重要的方面，试点个人递延所得税保险养老金产品。

这就是我所说的。要处理好政府与市场的关系，我们应该考虑这四个方面。最后，我还想说的是，近年来，保险业充分发挥自身优势，在多支柱养老保险体系中发挥了很多作用，并进行了一些探索。

以基本养老保险为例，我们参与了四川德阳和江苏宜兴新型农村社会养老保险的经办。在企业年金方面，截至去年底，保险行业在企业年金市场的委托资产为1377亿元，占整个企业年金法人委托业务的67%。投资管理资产余额为1539亿元，占整个企业年金投资管理业务的46%。在个人养老保险方面，去年的年金保险锭费为1711亿元。我向你们报告的数字表明，我们在这方面做了一些尝试，在市场上有一定的优势。当然，与整个大规模养老保障体系的要求还有很大差距。

因此，我认为对于这样一个大的话题，从保险业来说，我们将一如既往地致力于整个体系的建设。这是我对这个话题的看法。最后，我想借此机会祝愿陆家嘴论坛取得圆满成功。谢谢大家。