郑秉文：新建机构运营地方社保资金

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社保基金在香港股市的良好回报，再次将地方社保基金入市的话题提上了议事日程。 公众讨论的焦点是核心问题，如养老金是否应该进入市场以及如何进入市场。中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑炳文认为，养老金不应该为了“拯救市场”而进入市场，但养老金和资本市场应该相辅相成。郑炳文在接受《中国商报》采访时表示，决策层已经达成共识，即中央政府将集中投资和运营，并将在国务院下设立一个公共机构，负责具体的投资事宜。然而，这个话题仍在讨论中。 投资行动刻不容缓 中国商报:近日，社保基金分别减持了工商银行(601398)和中国银行(601988)在香港市场的股份，账面收益相当丰厚，进一步推动了当地社保基金入市的呼声。一些市场参与者认为，社保基金投资资本市场是为了“救市”。在当前不成熟的国内资本市场，社保基金应该进入吗？ 郑炳文:中国资本市场不成熟的原因之一是缺乏机构投资者，而最好的机构投资者是养老基金。两者互为条件和前提。为什么养老基金不能带头？事实上，养老基金很难等到资本市场充分发展、成熟和稳定后才进入市场，其进入可以形成逆向机制，推动资本市场改革。从1992年到1994年，美国社会保障咨询委员会做了一项研究。他们从最近200年的股票市场发展历史中选择任何30年作为标准，发现他们的平均回报率都在7%以上。 最近，我看到一份数据显示，在2010年之前的35年里，加拿大养老基金的平均实际回报率为6%(不包括通胀)。股票持有时间很长。由于我国社保基金投资的股票市场是长期持有的，基本上可以保证长期收益。即使现在有损失，如果你不退出也只是一个浮动损失，但是你现在不投资的损失是真实的。此外，在2020年之前，这些养老基金将不会被使用，一个投资计划可以长达8年。 中国商业新闻:公众担心的是如何保持和增加社保基金的价值。你有什么好办法让地方社保基金进入市场后运作良好吗？ 郑炳文:我不仅赞成社保基金进入市场，而且也在积极倡导和推广。根据一组数据，从2001年到2009年，中国社会保障五项保险基金(养老、医疗、失业、工伤和生育)的规模急剧增加，9年内增加了12倍，到2009年底达到近2万亿元(1.96万亿元)。然而，其投资回报率不到2%，没有超过2.2% (2000 ~ 2008年)的消费物价指数，处于贬值状态。规模越大，贬值的风险就越大。目前，社保五险基金的投资渠道只有储蓄银行和购买国债，这几乎是世界上回报率最低的。此前，全国社会保障基金理事会公布的10年平均回报率为9.17%。如果以此为参照，剔除基本社会保障五项保险基金2%的名义收益率后，养老保险基金的利息损失高达6000亿~ 7000亿元，相当于抵消了同期养老保险制度的全部财政补贴。 2011年，社会保障五项保险基金总收入为2.37万亿元，比上年增长26%。随着五大保险基金的不断扩张，未来收益的损失将会更大。为此，前年我提出了社保基金投资三步走的改革方案。去年下半年，领导们作出指示，达成共识，成立一个新的机构，由中央政府集中管理。据我所知，这个机构将是国务院的一个公共机构，由人力资源和社会保障部和财政部共同管理。 新机构运营地方社会保障 中国商报:社保基金已经有了全国社保基金理事会，为什么要成立一个新机构？这个机构是如何运作的？ 郑炳文:社会上很多人对社保基金和五项保险社保基金了解不多，他们很困惑。社会保障五项保险基金是现收现付制下的养老金余额。国家社会保障基金主要来源于财政转移支付，两者的风险承受能力不同。社保五险基金的风险容忍度较低，流动性较高，因此其受托人应该有所不同。 总的来说，这个新成立的机构和国家社会保障基金理事会的运作模式和投资范围是相似的。从某种意义上说，这也形成了两者之间的竞争局面。作为地方社保基金的受托人，新机构将拥有部分资金，更多的股权资产投资将移交给其他专业机构运营。投资范围包括现金资产、债券、股票、房地产、商品期货、非上市股票、私募基金等。股票只是其中的一部分，不会超过国家社保基金在股市投资的40%，是一项世界性的投资。 中国商业新闻:对于像养老金这样的大型机构投资者来说，市场非常担忧。国家社会保障和地方养老金会进出市场以放大市场波动吗？应该如何减少这种波动？郑炳文:没错。就连我们的学者也关注到香港国家社会保障基金的削减。大型机构的一举一动都会引起市场反应，甚至一些中小投资者也会效仿。事实上，据我所知，社保基金理事会是一个完全市场化的行为，没有特殊的信息渠道和特殊的市场地位，它只是一个遵守市场规则的机构投资者。然而，像这样的大型机构可以建立发言人制度，向社会解释其投资行为，增加透明度。或者建立月度投资信息披露制度。 体制改革是关键 中国商报:对于地方社保基金的管理，一些专家建议地方和中央政府分别负责投资管理。你为什么坚决反对？ 郑炳文:从社会保险基金的投资体制来看，世界上有三种养老金管理模式:中央政府实行统一管理、统一运营；统一管理、分业经营交由几家有资质的机构经营；分散管理由被保险人选择。早在2005年，原劳动和社会保障部在大连召开的投资体制改革会议上，就提出了由省政府作为个人投资者，并建议采取多元化投资的模式。我参加了会议，并坚决反对。原因有很多。简而言之，中国只有北京、上海等少数省市真正实现了省级统筹。中国有2000多个统筹单位，其中大部分属于市县两级，这在行政上“分割”了保险资金，难以提高集中度。这么多“本地化”的管理基金不可能建立一个良好的公司治理结构。一旦发行，势必充满投资风险，后果不堪设想。 但是，如果将集中度提高到全国水平，将极大地影响当地的积极性，不利于社会保障体系的长期建设。如何在不影响当地积极性的情况下，集中众多整体管理水平如此之低的基金池，是中国五大保险基金投资体制改革的关键。 我的建议是成立一个全国养老保险基金投资管理机构，并通过该机构向地方统筹单位公开承诺，保证最低收入，并吸收地方社会资金对其实施一揽子投资。这是一种具有储蓄性质的“半交易半管理”投资体制，为中央政府统一投资体制的实施创造了条件。 中国商报:中国已经进入加速老龄化阶段，养老金缺口越来越大。对中国未来的社会保障制度有什么建议？ 郑炳文:建立全国统一的新投资机构是我最初提议的“三步走”改革路线的第二步。第三步是“深化改革阶段”，改革体制结构。因为现行的养老保险制度存在严重的结构性问题:在现行的制度结构下，1.9万亿元的资产在贬值，但1.9万亿元的空账户却没有钱来兑现。折旧与空账户同时存在的悖论告诉我们，要彻底解决这一问题，必须从制度结构层面对中国养老保险制度进行改革。我说的第一步，实际上是能够在当年动起来，满足所有养老基金的需求，发行特别国债，把收益率降到最低，然后利用这个时间来实施第二步，就是建立一个统一的投资机构。目前，这两个步骤需要时间，这相当于1.9万亿元被放在那里，让贬值的风险。也就是说，第一步没有走，第二步花了时间整合，这意味着它回到了原点。 在第三步“深化改革阶段”，我们需要解决的根本问题是将第二步获得的外源性资金转化为内源性驱动，真正实现国家层面的资本流动整体管理。我们必须通过这一关。否则，低水平的整体规划将导致许多意想不到的困难。 例如，便携性差，并且难以在不同的地方转移和连接；“条块分割”难以克服，待遇水平相互比较，导致严重的制度不公正；投资管理体系混乱，潜在风险激增；财政补贴效率低下，福利损失巨大等等。 相关的 政府控制的社会保障基金进入市场的十大经验 首先，大部分收益率高的国家主要购买政府债券，或者几乎全部用于购买政府债券(如马来西亚)，而用于购买股票的比例很小或者几乎没有；任何投资股票的人都有不令人满意的回报率，购买比率越高，回报率就越低(例如，肯尼亚)。第二，严格控制“社会投资”的比例几乎成为所有发达国家和发展中国家投资教训的铁律。过度的“社会投资”将不可避免地导致资产流动性差。“社会投资”的比例越小，总体回报率越高，后遗症也越少。甚至日本和韩国等其他经合组织国家也向人们展示了这样的经验和教训。 第三，在“社会投资”中，房地产等与资本市场相关的法律法规的改革必须随之进行，尤其是房地产产权制度的改革。 第四，社保基金进入资本市场对其成长和发展具有积极的促进作用，这无疑有利于资本市场的进一步完善和成熟。然而，与此同时，人们不应该对此期望过高，拔苗助长只会适得其反。在资本市场与养老基金的关系中，两者之间的关系更加依赖和共存，两者互为前提，相互伴随，相互促进。第五，从外部条件来看，资本市场的进一步完善和发展是“政府控制”社会保障基金投资多元化成功的重要外部条件。金融业的改革和发展跟不上，金融产品稀缺，社保基金投资的多元化改革无从谈起。进入资本市场会有很大的潜在风险，甚至银行存款也会受到一定程度的威胁。第六，从内部条件来看，即使社会保障体系的结构是dc型积累体系，如果外部条件不成熟，投资多元化战略也大多会成为“失败”。 第七，社会养老金制度应走“多支柱”之路，社会福利的总体体制框架及其资金来源和管理应一揽子设计，但这并不意味着或意味着它完全被打包在一个篮子里。 第八，正如我们不能在研究社保基金是否能够分散投资时谈论社保基金一样，因为决定社保基金能否进入市场的一个重要因素取决于社保基金的属性，而社保基金的属性又取决于社保体系的性质。同样，在分析社保基金多元化投资的可能性及其绩效时，人们也必须考虑外部宏观经济环境对其潜在的负面影响，如较高的通货膨胀率、较高的储蓄率、证券市场建立规章制度的目标取向和预期可能对机构投资者产生重大影响，甚至产业政策的一些相关调整，这些都会直接或间接地影响社保基金投资策略的绩效。第九，对于“政府控制”的社会保障基金，当有一定的资金余额或积累到一定程度时，必然会遇到制定社会保障基金投资策略的问题。 第十，在“政府控制”社会保障基金的发展趋势中，oecd国家的改革重点不同于发展中国家，因此我们应该建立符合中国国情的社会保障基金投资策略。