贾康：从资源税改革和电力改革看全局

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摘要

◆资源能源相关改革是我国加快发展方式转变、优化资源配置的迫切需要。如果多年积累的矛盾不能尽快得到解决，而由基础产品领域引起的向整个产业链传递的粗放、高消耗、扭曲和寻租的弊端将被消除，那么优化结构、走向集约化、节能降耗、清洁高效的科学发展将成为空.的一句话

◆回顾十年的电力改革，与中国煤炭运输矛盾和混乱的积累、2011年电厂集体静坐造成的缺电压力以及社会各方对反垄断的日益关注有关。

◆电力改革率先全面启动，改变了占中国能源供应总量约3/4的领域的资源配置机制，将所有产业链与居民生活和金融体系联系起来；可以说，电力改革是一个缩影，中国目前的改革必须强调顶层设计和配套设施的精心实施:前几年容易做的事情已经完成，剩下的都是“硬骨头”，与各方面密切相关。煤炭资源税改革第一，电力体制改革第二，电价管理审批制度改革第二。此外，并行和呼应的金融体系改革涉及所有相关改革方案的总体支持设计。

温家宝总理今年的政府工作报告提到了一系列改革任务，包括资源税改革和电力改革，这两项改革在两会期间在CPPCC经济界引起了激烈的争论。

继原油和天然气之后，中国的资源税改革需要进一步扩大品种覆盖面，关键是如何将其扩大到煤炭。煤炭是中国最重要的能源，从煤炭到电力，可以说是国民经济的命脉。煤炭、其他金属矿山和非金属矿山的综合资源税改革是一场硬仗。这一改革有三个积极效果:第一，形成长期和可持续的节能降耗经济杠杆，为建设“两型社会”做出合理的“内生”制度安排；二是与市场机制合作，构建“淘汰过剩落后产能”的科学发展机制，加快企业升级和发展方式转变；三是为资源丰富地区的地方税体系提供支柱性财政资源，进而推动省以下分税制的实施，消除“基层困难”和“土地财政”问题，促进国家长治久安。它将不可避免地触及行业利益，特别是垄断行业的既得利益及其衍生的利益集团。以直观的形式，触及煤电比价关系和电价形成机制。那么，电力部门应该如何改革？

回顾始于2002年的中国电力改革，在今年的两会期间，电力行业的CPPCC委员们感慨良多:10年过去了，改革年年提出，但仍是“半步走”。当“厂网分开”的概念被接受时，原来的电力部门被分割成两个电网加五个大公司，但与之逻辑上密切相关的“竞价上网”机制和电力市场建设从未消失。结果，拆分后，建了很多楼，提拔了很多干部，整个行业的固定成本明显增加，但实际效果更差。

这种感觉立即引起了许多参与者的共鸣——从中国煤炭运输多年来矛盾和混乱的积累，到2011年电厂“集体静坐”造成的“缺电”压力，再到社会各方越来越关注的“反垄断”问题等等。有人说，电力领域的“看不见的手”似乎越来越看不见了，而“看得见的手”不仅看得见，而且越来越有力，而且“有信心”做微观干预，但无序的局面越来越糟糕。

在我看来，事实上，电力改革的思路是明确的，所讨论的方案设计可以概括为两个组成部分:电力体制改革和电价改革。前者需要使电网回归自然垄断，法律合规公开透明，实行特许经营，不允许其再次参与市场，使公平的“竞价上网”机制形成市场力量主导的选择性，进而使供电主体优胜劣汰；后者需要使电力产品回归商品属性，真实反映电力能源的稀缺性、供求关系和成本构成。只有这样，才能优化资源配置和产能结构，实现产业升级的可持续发展。

因此，电力体制改革至少包括三个方面:一是“厂网分开”必须推进实质性的“竞价上网”改革；其次，在竞价上网时，必须明确“自然垄断”电网的独特管理机制及其与前端和后端的关系(前端发电和后端“零售服务”应引入竞争机制)；三是非火电(水电、核电、风电、太阳能等)的配套政策安排。)对网络接入的投标必须清晰且可操作。特别是对风能、太阳能等可再生能源的财政补贴应在“竞价”环节合理透明地附加，所有合格的企业实体应平等对待，这也是优胜劣汰的竞争机制。

此外，电价的行政审批管理也必须相应改变。三类电力(工业、商业和民用)的价格仍然可以区别和灵活(民用电力是最特殊的)，但总体价格形成机制应显著加强市场导向，创造与市场经济的合理匹配。这里的一个关键点是:如果企业和居民的电价上涨了怎么办？首先，这是理顺比价关系和发挥经济杠杆作用的体现，使电力和能源在逻辑上更加“珍贵”，从而内生地鼓励企业和居民通过经济压力节约用电，促使各相关主体千方百计发展节能工艺、技术和产品，落实科学发展观。其次，政府必须做好两件事:第一，掌握改革力度，使大多数企业能够通过努力工作继续发展，少数企业不得不接受并购或破产，这就是消除所谓的“落后产能”和“过剩产能”(同时，依靠社会保障体系安排富余人员，我国已经有了充分的制度安排)；第二，当民用电价上涨时，应及时适当提高最低生活标准，使低收入阶层居民的实际生活水平不下降，而中等收入阶层以上的社会成员消化电价上涨的压力，调整消费习惯，倾向于过更节能低碳的生活。

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