高层访谈：韩俊“三农”难题

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毫不奇怪，2012年的中央一号文件仍然是关于农业、农村和农民的问题。

农民、农业和农村地区在中国传统上被称为“三农问题”。作为一个农业大国，“三农”问题几千年来一直是全社会的基本问题。然而，改革开放后，随着工业化和城市化的发展，中国“三农”问题的内涵发生了根本性的变化，也面临着更多新的挑战。

目前，“三农”问题的最大区别在于对农民土地产权的保护。它不仅直接影响农民工向城市迁移的方式，还间接制约着农地流转和规模化经营的步伐，这也是中国城市化和现代化转型面临的主要挑战。

在此背景下，蔡颖记者采访了国务院发展研究中心副主任、中国“三农”问题专家韩军。经过30多年对“农业、农村和农民”的研究，他不妨听听他对“农业、农村和农民”问题的建设性回答。

土地改革的困难

“人才”:目前，以农地流转和规模经营、农村土地非农化利用、农民进城打工为代表的“三农”问题已经浮出水面。你认为“三农”问题怎么样？

韩军:土地是农民最基本的生产资料，是他们生计的根本保证，也是农民家庭最重要的财产。近年来，由农村土地问题引发的群体性上访和群体性事件不断增多。这体现了对农民土地产权的保护，但仍存在明显的制度性缺陷。土地制度是农村的基本制度，它关系到我国农村基本管理制度的稳定。要以保护农民土地产权为核心，把握改革方向，修订完善相关法律政策。

“人才”:你认为我们应该如何定义“英国人才决定农民的土地和财产权”？

韩军:土地承包经营权、宅基地使用权和集体土地收益分配权是法律赋予农民的合法财产权。只有土地固定了，农民才能真正成为土地的主人，才能以农民为中心。在法律上明确界定农民的土地产权是完善农村土地管理制度最基础的工作。要加快向农民发放具有明确法律效力的土地承包经营权证和宅基地使用权证，让农民清楚地知道自己的合法权益，防止以农村土地集体所有权的名义征用土地和损害农民的土地产权。

人才:近年来，农村承包土地流转加快。据统计，截至2011年6月底，全国农村共流转承包土地2.1亿亩，占农户总承包面积的16.2%；农村家庭占66.3%，合作社占13.7%，企业占9.2%。让法人公司成为农业的主体企业，让农民成为农业劳动者，这是我们未来的发展方向吗？

韩军:中国农业管理体制改革的方向不是让公司法人成为农业的主要经营实体，让农民成为农业工人。家庭经营是并将继续是中国农业最基本的经营形式。世界各国的农业管理体制主要是以自然人为基础的家庭农业体制，企业农场只占很小的比例。家庭经营不仅能适应以手工劳动为基础的传统农业，也能适应运用先进科学技术和生产手段的现代农业。

目前，工商企业大规模直接向农村出租农地不符合中国人少人多的基本国情，已经出现或隐藏了一些经济和社会风险。

蔡颖:在农村土地流转中，存在着强迫农民用土地权利换取公民权利的现象。你对此有何评论？

韩军:根据国务院发展研究中心课题组对20个城市7000多名农民工的采访，绝大多数农民工不愿意以“双弃”(放弃承包地和宅基地)换取城市户口。83.6%的农民工希望保留承包地；66.7%的农民工希望保留农村宅基地和房地产。

现阶段进城落户的农民工，无论是放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，都必须充分尊重个人意愿，不得强行或变相强行收回。

蔡颖:目前，农地非农转移价格各方利益不同。你认为农地流转机制和价格应该遵循哪些基本原则？

韩军:我认为我们应该根据土地的市场价值来补偿被征地的农民。1999年至2010年，政府土地出让收入从514亿元增加到2.9万亿元，土地出让收入占地方财政收入的比重从1999年的9.2%增加到2010年的83.3%。2011年，土地出让收入超过3万亿元，其中不到5%用于农业、农村和农民。

地方政府土地收入的快速增长意味着对农民土地和财产权的严重侵犯。有必要大幅缩小国家强制征地的范围，明确界定强制征地所获得的“公共利益”。在土地流转和城市化过程中，土地增值收益巨大，因此有必要大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。

户籍改革的难点

“人才”:中国是一个农业大国，但长期以来，农业反哺工业，农村反哺城市。你认为这个问题怎么样？

韩军:国内外的经验证明，先发展工业和城市，再解决农业和农村问题是不可取的。在工业化和城市化的深入发展中，必须同时推进农业现代化。“三个现代化”同步发展的最大困难是解决农民转移就业和融入城市的问题。未来一段时期，农民将面临转移就业和融入城市的有利条件:国民经济平稳较快增长将继续带动农村剩余劳动力转移，但劳动力将由无限供给向有限供给转变，农村劳动力转移就业增长率将逐步下降。

“人才”:你认为经常提到的“城市病”的根本原因是什么？

韩军:根据2010年人口普查的初步结果，有多达2.2亿的农村人口，他们的家庭是分散的，或者他们的居住地与户籍所在地不一致，农村人口的城市化速度比预期的要快。有些地方甚至出现了“人口倒置”的现象，例如东莞市本地人口与外来人口的比例为1: 3.3。

中国特殊的城市化道路在城乡之间形成了一个庞大的农民工群体，这不仅未能有效地弥合城乡二元结构，而且在城市内部形成了新的二元结构。在二元二元结构下，农民工与农村社区分离，但难以融入城市社会，权益得不到有效保障，福利差距不断扩大，这些都将在一些发展中国家形成流行的“城市病”。

“人才”:城市病的发展也造成了社会的各种不稳定因素，政府似乎不容易解决由此带来的问题。

韩军:加快城市社会管理体制改革，促进农民工融入城市，已经到了关键时期。要以基本公共服务均等化为重点，提高农民工的就业技能和素质，保护他们的合法权益，完善农民工公共服务体系，吸纳农民工进城落户，深化户籍制度改革，化解二元结构，促进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，促进农民工共享改革发展成果。

人才:你有什么具体的建议吗？

韩军:首先，加快城市基本公共服务从本地登记人口向包括农民工在内的所有常住人口的转变。要着力强化进口国政府的属地管理责任，切实保障农民工子女的受教育权利，享受“同城待遇”。

二是推进户籍管理制度改革，接纳符合条件的农民工落户就业场所。进一步放宽中等城市户口迁移政策，改善大城市现行户口迁移政策的执行情况。户籍制度改革的方向是逐步实现户籍与福利的脱钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距。

第三，加快产业和城市布局调整，引导农民工多渠道转移就业，引导人口合理分布。

第四，关注“三个留守”，妥善解决农民工流动就业过程中的社会问题。