任兴洲：加快住房市场法律体系建设刻不容缓

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——访国务院发展研究中心市场经济研究所所长任星洲

“随着中国经济和城市化的快速发展，中国的住房市场发展迅速。近两年来，保障性住房建设也加快推进，居民住房条件明显改善。但与此同时，住房市场也出现了一些新问题，如房价上涨过快、市场秩序混乱、住房质量问题频发、住房保障不足等。5月15日，国务院发展研究中心市场经济研究所所长任星洲在接受《中国经济时报》专访时表示，这些问题既有体制原因，也有制度原因，同时也暴露出我国住房法制建设的滞后和法律规范的严重缺失。也就是说，近年来，虽然一些部门或地方出台了一些住房法规或管理办法，但从法律层次和整体性的角度来看，还不够完善，明显滞后。

因此，加快我国住房市场法制建设迫在眉睫。目前，迫切需要以法律形式规范住房市场的有序发展。”

现实需要:住宅市场发展的迫切要求

《中国经济时报》:在阅读了您最近的一些研究成果后，我们发现您近年来对住房问题做了更多的研究，并一直强调建立住房市场法律体系的紧迫性。你能更具体地说明一下这种紧迫性吗？

任兴洲:具体来说，住房市场的快速发展客观上对法制建设和完善提出了迫切要求。中国房地产市场发展迅速，住房保障也在过去两年加快了建设步伐。通过法律来限制和规范市场健康就更为迫切。

尤其是经济适用房的建设。去年，中国启动了1000万套经济适用房，今年还将启动700万套。此外，2010年建造了500多万套住房。近年来，已建成并开工建设2000多万套经济适用房，十二五期间将逐步建成并投入使用3600万套经济适用房。到“十二五”末，中国经济适用房覆盖的城镇家庭将占20%。保障性住房的大规模建设也需要相关法律的规范。

在保障性住房建设中，公共租赁住房的比重越来越大。在2011年开工的1000万套经济适用房中，约有22%是公租房，公租房的建设和分配与其他形式的经济适用房有很大不同，包括资金筹集、公平分配和后期管理等。因此，迫切需要出台公共租赁住房的管理措施。

近年来，我国的住房法制建设进入了快车道，例如，住房保障法正在起草，一些地方的公共租赁住房管理办法和规范也已出台，国家有关部门的公共租赁住房管理办法也正在抓紧制定。

中国经济时报:刚才你说中国住房市场的法制建设迫在眉睫，这意味着法制建设对住房市场有着特殊的重要性？还是住房市场对法律制度有更高的要求？

任星洲:对法制的高要求是由住房市场的特点决定的。首先，住房是人类生存和发展的基本信息。居民住房水平不仅是反映一个国家或地区经济社会发展水平和居民生活水平的重要标志，也是一个基本的民生问题，对改善民生、促进社会和谐稳定、拉动经济增长具有重要意义。因此，保护公民的“居住和住房”是许多发达国家和一些发展中国家政府公共政策的重要目标和重点。

同时，住房具有不同于一般耐用消费品的特殊特征。首先，住房不仅是人们的基本生活资料，从长远来看还具有一定的投资属性，由于投资信息不对称，容易产生资产泡沫；第二，住房具有房地产属性，如区域固定性。特定地区的住房相对稀缺或过剩，不同地区的住房无法完全替代。此外，其供求弹性较小，因此住房市场价格容易出现较大波动；第三，住房开发和消费高度依赖金融。无论是开发企业的土地购买，商品房的开发建设，还是居民的住房消费和购买，都需要大量的融资和信贷来完成。因此，住房行业对金融信贷政策高度敏感，这也使得住房市场的波动和风险容易引发金融行业的波动和风险。例如，美国的次贷危机引发了国际金融危机。同时，它也是一个与各种行业高度相关的驱动行业。

因此，住房是一种特殊的商品。正是由于这些原因和特点，住房市场和住房保障对法制建设提出了更高的要求。

正视不足:我国住房法制建设还存在一些突出问题

中国经济时报:据我们所知，自中国住房制度改革以来，已经颁布了一些法律法规。总的来说，你认为中国住房法律制度建设存在哪些缺陷和不足？

任兴洲:自1998年我国住房制度全面改革以来，一些主管部门和地方政府相继出台了一些与住房相关的法律法规，如住房公积金制度、廉租房管理办法和经济适用房管理办法等。但是，从总体上看，我国住房立法在统一性、权威性和协调性方面还存在问题，住房法律体系还不完善。

一是缺乏系统完整的住房法律体系框架。虽然我国围绕商品房和住房保障制定并实施了一些法律法规，但由于目标和背景不同，这些法律法规不够系统和完整，有些法律法规缺乏相互配套和有效衔接，导致住房政策目标摇摆不定。

第二，现行住房法水平低，缺乏权威性。到目前为止，我国还没有一部完整的住房法，也没有一部规范的住房保障法。关于住房的唯一行政法规是《住房公积金管理条例》。大多数住房标准主要依据国务院和国务院办公厅的文件，有些是住房和城乡建设部、国土资源部等部门的规定以及地方法规和管理办法。与全国人大的正式立法相比，这些法规和文件的法律水平相对较低，缺乏更严格的权威性和严肃性。有些住房标准甚至不得不依靠行政手段来完成。这不仅使住房问题的责任难以合理界定，而且使一些住房政策相互矛盾，容易使政策的初衷在不同利益的博弈中被消解。

第三，目前，中国仍然缺乏强有力的法律监督和执法机制。一方面，人民群众反映强烈的住房市场不规范行为缺乏有效的监督和处罚机制。例如，“囤积土地、覆盖市场”的处罚与市场所得严重不匹配，导致现有监管机制的有效性较弱。另一方面，对住房保障分配过程中的不诚信行为，如虚假申报、转租牟利、恶意侵占等，没有明确的法律限制，导致不诚信成本较低。另一方面，以国务院和有关部门的规定为主要依据的法律形式在地方执行中往往被打折扣，甚至变相突破规定，形成“上有政策，下有对策”的局面，使一些法律法规难以真正落实。

中国经济时报:你认为这种现象的原因是什么？

任星洲:我认为，一方面，由于中国已经从计划经济过渡到市场经济，在计划经济体制下，中国很长一段时间没有真正的房地产市场，所以我们以前在这方面的法律制度普遍缺乏。另一方面，我国住房市场发展迅速，立法进程跟不上市场发展的步伐，导致法制建设相对滞后，水平较低。

令人欣慰的是，一些住房立法已被列入重要议程。例如，《住房保障法》的研究和起草工作已经持续了几年，公共租赁住房的管理办法也在起草之中，住房公积金制度也需要修订和完善。这表明，全国人大、行政法规和一些主管部门的规章制度建设步伐加快。

政策建议:完善我国住房法律制度

中国经济时报:作为国务院直属的政策咨询和研究机构，国务院发展研究中心正在努力建设一流的智库，从各个方面为国家发展提供建议。作为该机构的成员和长期研究住房市场的研究人员，你对中国住房市场法律体系的建设有什么政策建议？

任星洲:多年来，我们一直在中国的住房领域进行政策研究。结合我国住房法律制度的现状和存在的问题，借鉴国外住房立法的实践经验，建议从以下几个方面完善我国的住房法律制度:

第一，尽快制定中国住房基本法。坚持以人为本的法治理念，通过《国家住房法》进一步明确“人人享有适当住房”的核心目标，加强对“居住权”的法律保护，保障居民的基本住房权利，使住房真正回归居住的本质。它明确规定，政府有责任为居民家庭实现居住权提供帮助和支持。同时，政府有义务促进住房市场的健康发展，并为其提供良好的体制和政策环境。

第二，应尽快颁布住房保障法，填补中国住房保障法在空的空白。通过立法明确住房保障的范围、对象和标准。充分考虑我国工业化和城市化的发展趋势，根据城市新的人口因素，实现城市常住人口安全水平之间的有效联系。对于产权式经济适用房(如经济适用房)，应大幅降低/0/，对于租赁式经济适用房(如公共租赁房)，应尽快建立一个长期、规范的经济适用房支持体系，以弥补现行财税、金融、土地法规/0/，的不足

第三，总结经验，将符合中国国情的有效住房政策升级为法律或行政法规。建立独立、完善、投资导向的住房消费差异化支持体系，并以法律形式将这一差异化政策定义为国家长期住房市场监管的价值取向。通过修改利率、计划、税收等法律法规。鼓励开发企业提供中低价的中小套型住房。通过法律形式建立稳定的住房调控体系，引导住房价格形成合理水平，建立和完善住房责任追究机制。

第四，加强住房法律的监督和执行机制。提高房屋执法效率的根本在于进一步明确房屋开发、交易、中介服务和物业管理的法律监督机制，依法设立专业的房屋执法机构，赋予一定的权力和责任，切实维护房屋法律的权威性。上一页12下一页