解振华：2011年节能减排目标未实现 后4年压力大

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“十二五”节能减排开局不利。如果今年的目标任务不能完成，它将面临更大的压力，以完成“十二五”节能减排目标

联合国可持续发展大会将于2012年6月在巴西里约热内卢举行。本次会议将围绕两大主题:一是在可持续发展和消除贫困的背景下发展绿色经济；第二，可持续发展的政府治理和体制框架。峰会前夕，国家发展和改革委员会副主任谢振华接受了《展望》新闻周刊的专访，重点介绍了中国推进节能减排和实施绿色发展的情况。

谢振华曾五次担任中国代表团团长，并率领一个团队出席联合国气候变化会议，该会议通常处于气候变化谈判的前沿。在接受本报记者专访时，他说:“气候变化是人类面临的共同挑战，所有国家都应该对人类采取负责任的态度。气候问题的实质是发展问题。节能、增效、减排，就是要在内部落实科学发展，推动经济发展方式转变，积极应对全球气候变化，减少温室气体排放，树立负责任的大国形象。”

针对今年中国节能减排形势，谢振华表示，2012年是实施“十二五”规划的重要一年，形势极其严峻，任务十分艰巨。2011年，中国设定了单位gdp能耗降低3.5%的目标，但实际上只降低了2.01%，中国氮氧化物排放总量不但没有下降，反而上升了5.73%。这种情况大大增加了未来四年的工作压力。如果今年的目标和任务不能完成，完成“十二五”节能减排目标将面临更大压力。

迫切需要打破资源和环境的瓶颈

《展望》:当前，中国经济社会发展面临着什么样的资源和环境挑战？

谢振华:改革开放30年来，中国经济持续快速增长，综合国力大幅提升，人民生活显著改善，取得了显著成就。但是，也应该看到，中国粗放型发展模式并没有根本改变，经济发展不协调、不均衡、不可持续的问题日益突出，资源环境约束不断加强。要突破我国经济发展的资源环境瓶颈，增强可持续发展能力，必须大力推进节能减排，发展循环经济。

首先，从能源安全角度看，中国能源资源禀赋相对不足，人均能源资源处于世界低水平。人均石油和天然气资源只有世界平均水平的1/14左右，甚至相对丰富的煤炭资源也只有世界平均水平的67%。2011年，中国能源消费总量达到34.8亿吨标准煤，约占世界能源消费总量的20%，而中国国内生产总值不到世界总量的10%。目前，中国单位国内生产总值能耗约为日本的4.5倍，美国的2.9倍，世界平均水平的2.5倍。中国对外国的能源依赖不断增加。目前，石油对外依存度已达54.9%，2020年可能超过70%。供应安全面临巨大挑战。

其次，从资源约束来看，中国人均资源明显低于世界平均水平，淡水资源仅占28%，耕地占43%，铁矿石占17%，铝土矿占11%。同时，我国资源利用效率不高，矿产资源总回收率仅为30%，比发达国家低20个百分点左右；2010年，中国资源产出率初步测算为3770元/吨左右，仅为日本的1/8、英国的1/5、德国的1/3和韩国的1/2。

就矿产资源而言，2010年中国的国内生产总值不到世界的10%，但却消耗了约53%的水泥、47%的铁矿石、45%的钢铁、44%的铅、41%的锌、40%的铝、38%的铜和36%的镍。随着工业化和城市化进程的加快，主要矿产资源的供需矛盾将更加突出。

就水资源而言，目前中国600多个城市中有三分之二缺水。主要河流特别是黄河、海河、淮河、辽河和西北内陆河的水资源开发利用已接近或超过水资源承载能力，而我国总用水量仍在增加。

目前，我国用水量已接近水资源合理利用的上限，水资源开发难度极大。在水资源总量不足、水资源利用粗放、水污染严重的情况下，中国水资源短缺将成为常态。如果不采取有效措施，将来可能会发生严重的水危机。

就耕地资源而言，要确保18亿亩耕地的红线，人均耕地面积接近农产品供应保障的红线(000061)，粮食安全问题日益突出。

第三，从生态环境的角度来看，中国生态环境的整体恶化趋势没有得到根本扭转。有些地方生态环境承载力接近极限，水、大气和土壤污染严重。固体废物、汽车尾气、持久性有机物和重金属的污染继续增加。

最后，从温室气体排放来看，近年来，中国的碳强度明显降低，但温室气体排放总量却迅速增加。中国占全球温室气体排放量的很大一部分，人均排放量也在上升。

高消耗和高排放是环境污染和生态破坏的主要原因。200多年来发达国家工业化进程中分阶段出现的环境问题集中在中国。只有加强节能减排，大力发展循环经济，才能尽快扭转中国生态环境整体恶化的趋势。

气候变化国际谈判的压力越来越大

展望:你带领团队参加了五次联合国气候变化会议。中国气候变化谈判环境发生了哪些变化？

谢振华:实际上，中国积极应对气候变化，采取了一系列有效的政策、措施和行动，取得了显著成效，受到国际社会的好评。在气候变化国际谈判中，中国坚持原则，开放灵活，发挥了积极建设性作用。然而，由于中国工业化的快速发展，温室气体排放量大幅增加且增长迅速，日益成为国际社会关注的焦点，要求中国承担越来越大的责任和压力。尽管德班会议就执行巴厘路线图和坎昆协议达成了一揽子结果，但各方在一些关键问题上仍有分歧。发达国家要求中国承担国际减排责任，并在2020年后做出具有法律约束力的减排承诺。随着谈判进入更加实质性的阶段，我国面临的谈判形势不容乐观。

“十一五”期间，经过努力，我们基本实现了节能减排的约束性目标，赢得了国际社会的积极评价，为中国在国际气候变化谈判中赢得了主动权。“十二五”规划提出了能源消耗强度和二氧化碳排放强度的目标。从去年年底开始，确保这一目标的实现不是一件容易的事情。只有协调国际国内形势，加快绿色低碳发展步伐，才能在应对全球气候变化的未来进程中争取主动，在新一轮全球转型发展竞争中处于有利地位。

总之，中国当前的经济社会发展正进入一个新的历史时期，未来十年将是中国从中等收入国家向中等发达国家转变的关键时期。工业化、城市化和农业现代化的步伐将进一步加快，能源需求将刚性增长，资源约束与经济增长的矛盾将更加突出。如果我们继续走高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型增长道路，不仅今天的发展是不可持续的，而且会严重影响子孙后代的发展。

因此，无论是打破资源环境约束，改善人民生产生活条件，减轻中国的国际压力，还是抢占未来国际竞争的制高点，中国都必须加快转变经济发展方式，把节能、增效、减排作为推进绿色低碳发展的重要抓手，进一步增强对节能减排和绿色低碳发展重要性的认识，增强紧迫感和责任感，促进中国经济社会全面、协调、可持续发展。

展望:国外促进节能减排和减少温室气体排放的新趋势是什么？这对我们有什么影响？

谢振华:绿色低碳发展已经成为国际经济技术竞争的新领域。当前，全球绿色经济和低碳技术正在兴起，各国都在加大对发展节能、环保、新能源和低碳技术的投资和政策支持，纷纷提出“绿色新政策”，积极探索符合本国实际的绿色低碳发展道路。

为了应对国际金融危机，发达国家在新一轮经济技术竞争中抢占制高点和“话语权”，利用自身的技术和资本优势，加快发展节能、环保和新能源产业。

美国通过了《美国复苏和再投资法案》，政府投资了近600亿美元支持基础研究，如智能电网、提高能效、可再生能源和混合动力汽车。2006年，美国推行“能源独立”战略，到2011年，石油净进口连续四年大幅下降，表明美国石油安全形势发生了具有里程碑意义的变化。英国通过了气候变化法案，并制定了低碳转型计划。日本政府发布了《绿色经济与社会变革》，重点支持交通领域的低碳化，建立绿色金融体系，促进可再生能源的发展和普及。

另一方面，一些国家利用自己的低碳技术和体系，针对气候变化采取单边贸易保护措施，并设置碳关税和“环境标准”等贸易壁垒。

随着更多发展中国家工业化进程的加快，未来全球对能源的需求将继续大幅增加，围绕能源、气候变化等问题的国际博弈将日益激烈，全球资源和环境问题将更加突出。顺应国际新趋势，加大节能减排力度，加快培育节能环保和新能源产业，推进绿色低碳发展，是中国在新一轮国际竞争中必须面对的重大历史任务。

循环经济已经成为许多国家解决资源可持续供给、减少环境污染、应对气候变化和实现绿色发展的主要途径。虽然不同国家发展循环经济的内容和重点不同，但已经成为许多国家的共识。

行政手段和市场手段是双管齐下的

《展望》:“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”在“十二五”规划中被放在更加突出和重要的位置。实现“十二五”期间的减排目标需要什么样的制度保障？

谢振华:“十一五”期间，中国能源消费年均增长6.6%，支撑了国民经济年均11.2%的增长。能源消耗弹性系数从“十五”期间的1.04降至0.59，节约标准煤6.3亿吨。它为应对全球气候变化做出了重要贡献。“十一五”规划通过节能降耗减排二氧化碳14.6亿吨，赢得了国际社会的广泛赞誉，也体现了一个负责任大国的形象。

“十二五”规划纲要提出，要实现能源消耗强度降低16%，二氧化碳排放强度降低17%，非化石能源占一次能源的11.4%，主要污染物排放总量降低8% ~ 10%，单位工业增加值用水量降低30%的约束性目标；提出了资源产出率提高15%、工业固体废物综合利用率提高72%、城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别提高85%和80%的具体目标，以及合理控制总能耗的政策导向。这是新阶段科学发展的新要求，也是“十二五”发展的新特点。要实现上述目标，您需要:

强化目标责任。建立科学规范的目标责任评价体系是保证节能减排目标实现的重要基础和制度保障。只有实行“问责制”，才能真正发挥“指挥棒”的作用。

“十二五”期间，综合考虑经济发展水平、产业结构、节能潜力、环境容量和国家产业布局等因素，将国家节能减排目标分解到各个区域和重点企业。下一步是加强目标责任的考核，加大考核结果的应用:对于没有完成节能目标的地区，要建立面谈制度，并提出整改措施，确保节能目标的完成；考核结果是党中央、国务院落实科学发展观和省级人民政府领导班子和领导干部政绩考核的重要内容。

中央政府把完成节能减排任务作为落实科学发展观、转变发展方式的主要内容，并将其作为一门政治学科进行考察。国务院也把它作为绩效考核的一项重要内容，要求地方党委和政府高度重视并认真落实；对考核等级未达标的地区，要严格审批新的高耗能项目，提高门槛；对于考核等级基本完成的地区，新增高耗能项目将有条件审批，确保节能目标的实现不受影响；评估结果向公众公布，并接受社会监督。

优化产业结构。“十一五”期间，服务业和高新技术产业在国民经济中的比重没有达到预期目标，粗重的结构抵消了技术和管理措施形成的节能能力。

“十二五”期间，依托结构性节能，包括三次产业结构优化和产业内部结构调整升级，实现节能3.4亿吨标准煤，贡献率为50.7%。一是坚决遏制高能耗高排放行业过快增长，提高行业准入门槛，强化节能、环保、土地和安全约束，严格审核节能评估、环境影响评估和建设用地，严格审批贷款，严格控制高能耗高排放产品出口。第二，加快淘汰落后产能，每年将任务分解到各个区域，公布落后产能企业名单、落后技术、设备和淘汰时限，完善退出机制，引导和督促落后产能企业做好人员安置工作。第三，加快运用高新技术和先进适用技术改造和提升传统产业，推进信息化和工业化深度融合。第四，要调整能源消费结构。“十二五”期间，在确保安全的基础上，4000万千瓦核电将投入运行，1.2亿千瓦水电将启动，7000多万千瓦风电将建成，500多万千瓦太阳能电站将建成。第五，要提高服务业和战略性新兴产业在国民经济中的比重。到2015年，服务业增加值将增长4个百分点，达到国内生产总值的47%；战略性新兴产业增加值约占国内生产总值的8%。

实施关键项目。大力实施节能减排和循环经济重点工程，形成真正的工程技术能力。“十一五”期间，节能减排工程措施对目标实现的贡献率超过50%，cod和so2减排分别占75%和65%。“十二五”期间，由于总量增加，比重保持不变，项目建设任务大幅增加，成本越来越高，边际效益越来越低，有必要加强政策引导。

多渠道筹集资金，实施节能改造、节能惠民产品、节能技术产业化示范、合同能源管理推广等四大节能重点项目；城市生活污水及配套管网设施建设、重点流域水污染防治、脱硫脱硝、重金属污染防治等四个重点减排项目；资源综合利用、废旧商品回收体系示范、“城市矿产”示范基地、再制造产业化、餐厨垃圾回收、工业园区回收改造、资源综合利用技术示范推广等7个循环经济重点项目。“十二五”期间，节能减排重点项目投资将超过2万亿元。

加强节能减排管理。目前，国家能源局正在制定总能耗控制计划，并初步确定了控制目标。能耗强度目标是一个约束性目标，必须坚决完成；总能耗目标是一个指导性目标，有利于促进约束性目标的实现。

大力发展循环经济。围绕到2015年资源产出率提高15%的目标，推动循环经济形成较大规模。一是加强规划指导，发布《全国循环经济发展规划(2011-2015)》，组织编制两三个特色区域的循环经济发展规划。二是实施“十万”示范行动，包括重点循环经济项目、循环经济示范城市、循环经济示范产业和园区。三是推进公园循环转型，力争到2015年完成50%以上国家公园和30%以上省级公园的循环转型。第四，推进国家“城市矿产”示范基地建设，力争到2015年建成50个示范基地，实现7000多万吨各种可再生资源的标准化、规模化、高值化利用。第五，稳步推进餐厨垃圾资源化和无害化处理。第六，开展“以新换旧”的宣传活动。第七，开展资源产出率统计试点，力争到2014年纳入统计日报系统。八是推进国家循环经济教育示范基地建设；九、推进资源综合利用，从矿产资源、工业废弃物和废弃物资源三大领域入手，形成资源综合利用能力超过2亿吨/年的局面。十、要特别重视农作物秸秆的综合利用，到2015年实现综合利用率80%以上。

此外，要开展低碳省市和碳排放交易试点，加快节能减排技术开发和推广，完善经济政策，推进市场化机制，加强基础工作和能力建设，开展国家节能减排行动。以节能减排技术的开发、推广和应用为例，预计到2015年，节能环保产业增加值将占gdp的2%左右，总产值将达到4.5万亿元，年产值将增长15%以上。